La concessione edilizia (legge 28 gennaio 1977 n. 10: c.d. legge bucalossi)

Con l'approvazione della Legge 28 gennaio 1977, n. 10 (c.d. legge Bucalossi) il legislatore intese affermare nuovi principi di fondo in tema di edificabilità dei suoli. La facoltà di edificare non doveva esser più ritenuta come essenzialmente riconnessa al diritto di proprietà vantato dal titolare sul proprio fondo. Essa, avocata alla mano pubblica, sarebbe stata di volta in volta concessa al privato in esito ad un procedimento amministrativo che avrebbe avuto inizio in esito alla presentazione di una richiesta di concessione ^nota1.

Non a caso la legge non parlava più di licenza edilizia o di autorizzazione, bensì di provvedimento concessorio. Mentre la licenza e l'autorizzazione sono provvedimenti intesi a rimuovere un limite relativamente all'esercizio di un diritto comunque spettante ad un soggetto privato, la concessione si pone invece come atto attributivo di un diritto di cui il soggetto non è in precedenza titolare. Questo è il principio cardine della Legge del 1977: l'avocazione della facoltà di edificazione nella mano pubblica avrebbe dovuto garantire un maggior rispetto della normativa urbanistica, anche se è il caso di notare come non avrebbe potuto non determinare una parallela essenziale modificazione del contenuto del diritto di proprietà.

La concessione si atteggiava comunque come atto dovuto, quantomeno ogniqualvolta l'intervento edilizio per cui è richiesta poteva essere considerato conforme alle prescrizioni dei piani urbanistici. Essa era connotata inoltre dall' irrevocabilità, dalla trasferibilità unitamente all'area per la quale viene rilasciata nonchè dall'onerosità. Quest'ultimo carattere implicava che il rilascio fosse effettuato in esito alla corresponsione di un contributo correlato alle spese di urbanizzazione ed ai costi di costruzione, essendo stato affermato il principio secondo il quale qualsiasi attività che comportasse trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale dovesse partecipare agli oneri ad essa relativi.

La Legge 10/77 conteneva inoltre la previsione in base alla quale gli interventi sul territorio dovevano essere eseguiti in base a programmi pluriennali di attuazione dello strumento urbanistico generale, nonchè maggiori aggravi delle sanzioni amministrative e penali nei casi di abuso edilizio.

Anche se, come detto, la legge venne da subito interpretata nel senso di aver sancito il distacco dello jus aedificandi dal diritto di proprietà, venne osservato che, di fatto, la principale innovazione della legge, che doveva consistere nella definitiva affermazione dell'appartenenza pubblica del diritto ad edificare, si risolveva in un fatto puramente nominale. La concessione, in effetti, altro non sarebbe stata, secondo un'opinione, se non una licenza edilizia qualificata da un diverso nome.

La Corte Costituzionale ebbe a sancire proprio questa impostazione: con la sentenza 5/80 , dichiarò infatti illegittimo il sistema di determinazione degli indennizzi di esproprio previsto dalla Legge 22 ottobre 1971, n. 865 e dalla Legge 28 gennaio 1977, n. 10 , affermando che, nonostante la diversa denominazione usata dal legislatore, "il diritto di edificare continua ad inerire alla proprietà" ^nota2. Questa decisione, come è evidente, venne a stravolgere i presupposti sui quali era costruito l'impianto teorico della Legge 10/77 , irrimediabilmente vulnerata dall'impianto generale della decisione del Giudice delle Leggi.

Note

nota1

Nel senso che lo jus aedificandi dovesse reputarsi non più intrinsecamente collegato al diritto di proprietà relativo al suolo cfr., tra gli altri, Cerulli-Irelli, Jus aedificandi, in Dizionario del diritto privato, I, Diritto civile, Milano, 1980, p.501; Torregrossa, Introduzione al diritto urbanistico, Milano, 1987, p.163.
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nota2

Dottrina e giurisprudenza continuano ad essere divise riguardo al contenuto del diritto di proprietà. È opinione di alcuni che il diritto di edificare continui ad essere inerente alla proprietà immobiliare. Altri parlano a questo proposito di una posizione di mero interesse legittimo del proprietario. Cfr. in quest'ultima direzione Bernardini , Contenuto della proprietà edilizia, Milano, 1988; Galletto, Proprietà immobiliare urbana, in Digesto delle discipline privatistiche, Sezione civile, XV, 1997; Trabucchi, La facoltà di edificare tra diritto pubblico e diritto privato, in Cinquant'anni nell'esperienza giuridica, Padova, 1988. E' stato comunque sottolineato, a favore della teorica in base alla quale lo jus aedificandi costituirebbe pur sempre una facoltà essenziale del diritto di proprietà, come soltanto il proprietario e non altri possa costruire sul proprio suolo (Bianca, Diritto civile, vol. VI, Milano, 1999, p. 303, e Gambaro, Il diritto di proprietà, Milano, 1995, p.515).
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Bibliografia

• BERNARDINI, Contenuto della proprietà edilizia, Milano, 1988
• CERULLI - IRELLI, Jus aedificandi, Milano, Dizionario del diritto privato, 1980
• GALLETTO, Proprietà immobiliare urbana, Digesto delle discipline privatistiche, XV, 1997
• GAMBARO, Il diritto di proprietà, Milano, 1955
• TORREGROSSA, Introduzione al diritto urbanistico, Milano, 1987
• TRABUCCHI, La facoltà di edificare tra diritto pubblico e diritto privato, Padova, Cinquant’anni nell’esperienza giuridica, 1988

Prassi collegate

• Quesito n. 33-2008/C, Atto anteriore alla legge 47/1985, concessione edilizia e mancata autorizzazione alla lottizzazione (legge Bucalossi)
• Studio n. 187-2007/C, Convenzioni previste dalla legge Bucalossi. Divieti e sanzioni