Nullità degli atti posti in essere in violazione della prelazione (beni culturali)

Ai sensi dell'art. 164 del D.Lgs. 42/2004, intitolato "violazioni in atti giuridici", le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i divieti stabiliti dalle disposizioni del titolo I della parte seconda, o senza l'osservanza delle condizioni e modalità da esse prescritte (dunque sostanzialmente in spregio alle regole che disciplinano la prelazione in favore dello stato e degli altri enti pubblici), sono nulli ^nota1. Il divieto non parrebbe estensibile alla mera contrattazione preliminare (cfr. Cass. Civ. Sez. II, 30984/2019).

La norma fa seguito riservando in questa ipotesi al Ministero la facoltà di esercitare il diritto di prelazione.

Occorre mettere a fuoco le caratteristiche di questa nullità.Giova a tal proposito rilevare che la giurisprudenza della S.C. è costantemente apparsa univocamente orientata (sia pure sotto il vigore della previgente normativa) nel senso che si tratti di una situazione patologica che può essere fatta valere esclusivamente dallo Stato, ossia dal soggetto nel cui interesse esclusivo è stata posta la causa invalidante (Cass. Civ. sez. II, 4559/91 ; Cass. Civ. sez. Unite, 5070/89 ; Cass. Civ. sez. III, 5688/90 ).

Si tratterebbe in buona sostanza di una nullità relativa , con la conseguenza che, non potendo le parti del contratto agire per farla dichiarare, il negozio sarebbe idoneo a produrre effetti non solo tra le parti, ma anche nei confronti di tutti i terzi ad eccezione dello Stato.

Circa l'intima contraddittorietà del concetto stesso di nullità relativa non è il caso di soffermarsi, limitandoci in questa sede ad osservare che le cause di nullità si distinguono ontologicamente dalle cause patologiche meno gravi, corrispondenti alle ipotesi di annullabilità, proprio in funzione della natura degli interessi che valgono a presidiare. La tutela d'interessi generali è propria della cause invalidanti più gravi che generano nullità, in accordanza per l'appunto con la legittimazione allargata e con l'eccepibilità ope judicis. La tutela di interessi specifici, particolari, cui si correla la legittimazione relativa vale invece a connotare i casi di mera annullabilità.

Risulta tuttavia indispensabile ricordare che il legislatore del '39, riferendosi alla "nullità" aveva quale termine di riferimento il sistema del codice civile del 1865, ancora in vigore quando fu emanata la legge 1089/39 , (legge già abrogata dall'art. 166 del D.Lgs. 490/99, e la cui abrogazione è stata inoltre disposta dall'art. 2 e dall'allegato 1 del D.L. 200/08). La sistematica del codice previgente non conosceva una nozione unitaria della nullità. Essa era contraddistinta, infatti, da una disciplina articolata, prevedendosi accanto ad una nullità assoluta una forma di nullità relativa, accanto ad una nullità rilevabile d'ufficio una nullità invece rilevabile ope exceptionis ; nullità poste a presidio di interessi pubblici e nullità che tutelavano interessi privati. Peccato che ancora una volta il recente legislatore abbia perduto l'occasione di armonizzare la prescrizione in esame con la disciplina dell'invalidità portata dal codice civile vigente.

Svolte queste premesse, appare dunque evidente che non tanto possa farsi riferimento, al fine di connotare le caratteristiche del vizio patologico in esame, alle norme di cui agli artt. 1418 e ss. cod.civ. , quanto occorra ricercare in concreto, in base alle riferite considerazioni, quale sia la disciplina concretamente applicabile.

Per quanto concerne l'espressione "nullo di pieno diritto", di cui all'art. 61 della Legge 1089/1939, con essa non si è voluto significare altro se non caratterizzare la nullità come immediatamente efficace, senza che vi fosse bisogno di una preventiva pronuncia giudiziaria ai fini della sua operatività, ciò che pure a volte veniva richiesto dal codice civile del 1865 ^nota2.
Analizzando le ulteriori caratteristiche della nullità in discorso, si può notare che il contratto con il quale viene posta in essere l'alienazione sorge sempre come valido, in quanto il medesimo viene stipulato necessariamente prima della denuncia. Solo in un tempo successivo, qualora la denuncia non venga presentata o lo sia in carenza del rispetto delle forme stabilite dalla legge, si verifica la nullità, i cui effetti dovrebbero dunque prodursi retroattivamente. Si potrebbe parlare d' invalidità sopravvenuta, tuttavia postulando la perfezione del congegno contrattuale, ciò che invece potrebbe esser negata sulla base dell'osservazione secondo la quale la denunzia integra, sia pure ab externo, la fattispecie negoziale.

Si noti come attualmente (in esito cioè all'innovazione apportata dal t.u., dal momento che la previgente disciplina non contemplava alcun limite temporale in materia), essendo previsto l'obbligo di effettuare la denuncia entro 30 giorni dalla stipulazione dell'atto di alienazione ( ex art.59, II comma del Codice ), potrebbe ritenersi che la denunzia, una volta intervenuta, produca in ogni caso effetti sanatori con riferimento al contratto traslativo. A carico del soggetto obbligato che avesse presentato la denuncia in ritardo si potrebbero applicare, al più, le sanzioni di cui all'art.173 del Codice . Soltanto a far tempo dall'intervenuta denunzia decorrerà inoltre il termine di centottanta giorni dal momento in cui il Ministero ha ricevuto la denuncia tardiva o ha comunque acquisito tutti gli elementi costitutivi della stessa ai sensi dell'art.59 per l'esercizio della prelazione a favore dello Stato. L'unico modo per evitare queste incongruenze è quello di presentare la denuncia contestualmente all'atto di trasferimento del bene, evitando che il differimento dell'incombente possa determinare la nullità dell'atto.

E' giunto il momento di tentare una classificazione della sanzione in discorso la quale, pur essendo appellata dalla legge in modo espresso come nullità, stante la riconducibilità di essa a regole ormai non più in vigore, rende necessaria un'operazione di carattere ermeneutico da parte dell'interprete. Si pone l'alternativa che segue: o negare che si tratti di nullità ovvero sostenere che dalla sanzione della nullità discendano tutte le giuridiche conseguenze che ad essa sono inscindibilmente connesse, prima fra tutte l'assolutezza e l'originaria inefficacia. Poiché quest'ultima via non pare praticabile, stante il tenore letterale delle disposizioni esaminate, tenuto altresì conto della struttura stessa del meccanismo della prelazione, è giocoforza sostenere che, prescindendo dai termini usati dalla legge, non tanto si tratti di nullità quanto di una differente patologia. Si potrebbe costruire la sanzione giuridica che segue alla violazione della norma come semplice inefficacia, come inopponibilità del contratto. L'atto sarebbe cioè valido per le parti e tra le stesse produttivo di effetti, rimanendo tuttavia inefficace in quanto inopponibile allo Stato. Solo con la denuncia, l'atto acquisterebbe efficacia nei confronti dello Stato, che peraltro manterrebbe il potere di esercitare su di esso il diritto di prelazione.
Pare orientata in questo senso l'opinione della Corte di Cassazione, la quale ha avuto modo di precisare che la nullità prevista dall'art. 61 della Legge 1089/39, già abrogata dall'art.166 del D.Lgs. 490/99 , è stabilita nel solo interesse dello Stato e non può essere fatta valere nei rapporti tra i soggetti privati (Cass. Civ. Sez. III, 590/75 ).

Note

nota1

L'art.61 della legge 1089/1939, (legge già abrogata dall'art. 166 del D.Lgs. 490/99, e la cui abrogazione è stata inoltre disposta dall'art. 2 e dall'allegato 1 del D.L. 200/08) prevedeva già la nullità "di pieno diritto" degli atti che erano stati posti in essere "contro i divieti stabiliti dalla presente legge o senza l'osservanza delle condizioni e modalità da essa prescritte.", ponendosi sistematicamente come una nullità di carattere testuale.Successivamente l'art. 135 t.u. 490/1999, in modo sostanzialmente analogo, ebbe a prescrivere al I comma che "le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i divieti stabiliti dalle disposizioni di questo Titolo, o senza l'osservanza delle condizioni e modalità da esso prescritte, sono nulli".
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nota2

Come espressamente si desumeva dall'omologa norma contenuta nell'art. 1 del R.D.L. 22 novembre 1925, n. 2192, che, nel regolare la materia poi trasfusa nella legge 1089, stabiliva la formale dichiarazione di nullità da parte della pubblica amministrazione (così Cass. Civ. sez. I, 1429/67 e Cass. Civ. sez. I, 554/47 ).
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Prassi collegate

• Studio n. 9-2018/E, L'espropriazione di un bene immobile culturale
• Quesito n. 104-2008/C, Beni culturali e conseguenze dell'omessa denuncia