Legittimazione del terreno gravato da uso civico

La procedura di legittimazione di cui agli artt. 9 e 10 della Legge 1766/27 (ulteriormente disciplinata dagli artt. 25 e 26 del regolamento adottato con R.D. 332/28) è fondata su un presupposto ulteriore rispetto a quelli palesati dal modo di disporre dell'art.9 l.cit..

Essa comporta infatti che vi sia un soggetto qualificabile come possessore di terreni di uso civico, senza aver riguardo alcuno al fatto che tale situazione possessoria necessariamente si palesi come abusiva o comunque illegittima^nota1.

Le condizioni che fondano la possibilità di pervenire alla legittimazione consistono:

1. nel possesso continuato del terreno per un determinato periodo di tempo, ciò che costituisce oggetto di accertamento per lo più per il tramite di dichiarazioni di notorietà rese da attestanti;
2. nella constatazione che la zona occupata non interrompa la continuità dei terreni;
3. nell'apporto di migliorie e di incrementi al bene da parte dell'occupante. Dette migliorie devono, secondo la prevalente interpretazione, essere riferite alla natura agraria delle terre. In particolare è assai discutibile che per miglioria si intenda la costruzione eseguita sul fondo abusivamente, che non sia funzionale alla coltivazione del fondo o alla conduzione delle mandrie^nota2. Il procedimento di legittimazione e di eventuale contestuale affrancazione (art.33 del regolamento di cui al R.D. 332/28), che sommariamente si impernia sulla predisposizione e successiva pubblicazione presso il Comune interessato di una perizia sulla cui scorta il Commissario liquidatore per gli usi civici emette la relativa ordinanza (che deve essere approvata dal Ministero di grazia e giustizia, sentita la Regione^nota3), già disciplinato dalla Legge del 1927 è stato oggetto di rivisitazione in sede di trasferimento delle funzioni statali alle Regioni. Il D.P.R. 616/77 ha infatti segnato una ripartizione di attribuzioni tra organismi statali e regionali. Il commissario regionale per gli usi civici pare conservare una sfera di residua competenza nella prima fase del procedimento che si conclude con ordinanza^nota4. La Regione viene ad esprimere un provvedimento di svincolo. Le leggi regionali vengono spesso a disciplinare in modo minuzioso la procedura, che variamente implica l'adozione di provvedimenti di tipo ricognitivo da parte del Comune (il quale spesso provvede alla raccolta delle dichiarazioni dei possessori delle terre), nonché accertamenti relativi alla stima del corrispettivo da versare a fronte della legittimazione (di competenza dell'ufficio del Genio Civile, che si fonda talvolta sul parametro della superficie dell'area da assegnare, altre volte sulla cubatura della costruzione illegittimamente realizzata). Ex art.66 D.P.R. 616/77 è ipotizzabile anche un intervento degli organi dello Stato.

Può riferirsi di un diritto soggettivo in ordine alla legittimazione? La risposta è negativa: la posizione di mero interesse legittimo del privato implica la semplice pretesa di costui in ordine alla correttezza del procedimento e della motivazione dell'eventuale provvedimento negativo (Cass.Civ. Sez. I, 5906/95; Cass.Civ. Sez. Unite, 6916/83).

Una volta legittimata l'occupazione, il soggetto al quale è stata assegnata la porzione già abusivamente occupata ne può disporre come meglio crede (cedendolo a titolo gratuito o oneroso), avendo ormai perduto il bene la propria natura di ente assoggettato all'uso civico (Cass.Civ. Sez.III, 6940/93; Cass.Civ.Sez. II, 6589/83). La qualificazione giuridica della situazione soggettiva del possessore nel tempo che precede ed in quello che segue la legittimazione e la successiva affrancazione non è del tutto pacifica. Condivisibile appare l'interpretazione secondo la quale la mera legittimazione darebbe vita al diritto di enfiteusi, mentre l'affrancazione (per lo più contestuale) determinerebbe l'insorgenza del diritto di proprietà piena (Tribunale di Roma, 27 aprile 2006).

Ai sensi dell'art.29 della Legge 1766/27 il Commissario liquidatore agli usi civici ha giurisdizione relativamente a tutte le controversie circa la esistenza, la natura e la estensione dei diritti in questione, comprese quelle nelle quali sia contestata la qualità demaniale del suolo o l'appartenenza a titolo particolare dei beni delle associazioni, nonché tutte le questioni a cui dia luogo lo svolgimento delle operazioni allo stesso affidate. Così la domanda intesa a far dichiarare la nullità di contratti dispositivi in favore di un privato di terreni gravati da uso civico sulla scorta della questione costituita dalla legittimità del procedimento di legittimazione, spetta indubbiamente a tale Autorità (si veda Cass. Civ. SSUU 9829/2014). Non così la mera questione inerente l'entità e la modalità della liquidazione (Cass. Civ., Sez. Unite, 31109/2017).

Note

nota1

Il possesso non può infatti se non derivare da un'occupazione abusiva ovvero da un'immissione nella materiale disponibilità in esito alla stipulazione di un atto di alienazione illegittimo, in quanto afferente a terre comunque adibite all'uso civico, se non addirittura appartenenti al civico demanio, ciò che non può non comportare la nullità radicale dell'atto. In questo senso la prassi ha ribaltato quello che originariamente era l'intento del legislatore, vale a dire quello di consentire a chi di fatto si occupasse dei terreni, coltivandoli e mettendoli comunque a reddito, di regolarizzare tale situazione anche nell'interesse della razionale coltivazione e tenuta della proprietà agricola.
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nota2

Cfr. sul punto Romano Castellana, Legittimazione delle abusive occupazioni di terre d'uso civico, in Riv. dir. agr., 1950, vol.I, p. 208.
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nota3

Il decreto ministeriale è venuto a sostituire l'originario provvedimento, in esito all'attribuzione di competenze ai vari Ministeri, con l'entrata in vigore della Legge 13/91 .La competenza del Ministero di grazia e giustizia è subentrata rispetto a quella del Ministero dell'agricoltura, successivamente alla soppressione di quest'ultimo (operata con la Legge 491/93, a sua volta abrogata dal D.Lgs. 143/97 , con la quale sono state riordinate le competenze regionali e statali in materia agricola e forestale ed è stato dato vita al Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali).
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nota4

Il punto non può essere considerato pacifico. Secondo un'opinione, fondata sul pronunziamentodella Corte Cost., 332/79 (la quale aveva riconosciuto come legittimo alla regione Campania il potere di conferire l'incarico di dirigere l'ufficio amministrativo del commissariato per gli usi civici ad un funzionario della regione) infatti la Regione avrebbe integralmente sostituito la funzione di altre autorità. Cfr. in questo senso Esposito, Intesa ed atto di approvazione nel procedimento di legittimazione di terre di uso civico, in Foro amm., 1990, vol. II, p. 803. Queste riflessioni sono corroborate anche dalla sentenza della Cass.Civ. Sez.Unite, 12158/93 , secondo la quale dopo l'entrata in vigore del D.P.R. 616/77, le legittimazioni sono state sottratte alla potestà commissariale e devolute alle Regioni. Va in ogni caso rilevato come il Commissario pare aver conservato giurisdizione esclusiva in ogni questione afferente la natura, l'estensione e la portata degli usi civici (Cass. Civ., Sez. Unite, 19472/2014).
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Bibliografia

• ESPOSITO, Intesa e atto di approvazionenel procedimento di legittimazione di terre di uso civico, Foro amm., II, 1990

Formulari clausole contrattuali

Assegnazione di terreno gravato da uso civico

Prassi collegate

• Risoluzione N. 64/E, Atti di affrancazione di terre civiche: trattamento agevolato ai fini dell’imposta di registro
• Risoluzione N. 1/2006, Usi civici, provvedimenti di legittimazione, modalità di trascrizione